Oleh: Tim FPPD UU No. 22/1999 merupakan kebijakan yang telah memberikan pengakuan keragaman pada lokalitas, sekaligus membuka ruang bagi tumbuhnya desentralisasi dan demokrasi desa, meski fokus otonomi daerah diletakkan di kabupaten/kota. Secara normatif desa tidak lagi dipandang sebagai bentuk pemerintahan terendah di bawah camat, melainkan sebagai kesatuan masyarakat hukum yang berhak mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri sesuai dengan hak asal-usul desa. Implikasinya adalah, desa berhak membuat regulasi desa sendiri untuk mengelola barang-barang publik dan kehidupan desa, sejauh belum diatur oleh kabupaten.

UU No. 22/1999 juga telah mendorong proses demokratisasi di tingkat desa. Masyarakat desa sekarang jauh lebih kritis menuntut kinerja kepala desa lebih akuntabel dan transparan dalam mengelola kebijakan dan keuangan desa. Kelahiran Badan Perwakilan Desa (BPD) menjadi aktor baru pendorong demokrasi, yang mengurangi dominasi “penguasa tunggal” kepala desa. Masyarakat berha-rap bahwa kehadiran BPD menjadi dorongan baru bagi demokrasi desa, yakni sebagai artikulator aspirasi dan partisipasi masya-rakat, pembuat kebijakan secara partisipatif dan alat kontrol yang efektif terha-dap pemerintah desa. Kehadiran BPD di era transisi demokrasi desa telah membuat pemerintah desa lebih “hati-hati” dalam bertindak dan membuat ruang politik desa semakin semarak. Tetapi kehadiran BPD ternyata menimbulkan masalah baru, seperti ketegangan antara kades dengan BPD. Di satu sisi ketegangan ini disebabkan karena kepala desa memang tidak mau berbagi kekuasaan dengan BPD dan takut kehilangan kekuasaan. Di sisi lain, BPD kurang memahami makna undang-undang dan sering melanggar batas-batas kekuasaan dan kewenangan yang telah digariskan.

Pengalaman desentralisasi dan demokrasi desa tentu berjalan secara beragam. Sekitar 40 kabupaten di Indonesia telah berbagi kewenangan dan keuangan kepada desa, dengan tujuan untuk mendorong pemberdayaan menuju kemandirian desa. Tetapi lebih banyak kabupaten yang enggan berbagi kewenangan dan keuangan kepada desa, sebab pemerintah kabupaten beranggapan bahwa UU No. 22/1999 hanya mengamanatkan otonomi daerah berhenti di tangan kabupaten. Kurangnya respon kabupaten ini disambut dengan hadirnya asosiasi kepala desa maupun BPD yang selalu berupaya mempengaruhi kebijakan pemerintah supradesa dan menuntut otonomi (pembagian kewenangan dan keuangan) yang lebih memadai.

Kurang sempurnanya UU No. 22/1999, kesim-pangsiuran pemahaman terhadap UU maupun benturan-benturan yang terjadi dalam pelaksanaan, mendorong meluasnya aspirasi tentang revisi UU itu. Pemerintah pusat, provinsi, kabupaten/kota, kepala desa, BPD, pemimpin adat, kalangan LSM dan akademisi telah lama menyerukan aspirasi revisi UU No. 22/1999. Arah dan substansi revisi telah lama diperdebatkan namun tidak terbangun visi bersama untuk memperkuat otonomi daerah, karena fragmentasi kepentingan. Pemerintah pusat mem-punyai kehendak kuat untuk merevisi karena UU No. 22/1999 dinilai melenceng jauh dari prinsip NKRI. Pusat begitu risau dengan tampilnya raja-raja kecil di kabupaten/kota yang berani membangkang gubernur dan presiden. Para gubernur mengu-sulkan revisi karena kekua-saan-kewenangan mereka dikurangi. Pemerintah ka-bupaten/kota sangat risau dengan intervensi Jakarta dan kontrol yang berlebihan oleh DPRD. Pihak desa (kepala desa dan BPD) telah lama mengusulkan revisi karena UU No. 22/1999 tidak memberikan ruang bagi desentralisasi kewenangan dan keuangan untuk mendukung otonomi desa. Pihak LSM terus-menerus melakukan kajian dan kritik terhadap UU No. 22/1999, tetapi yang paling krusial di mata mereka adalah lemahnya jaminan legal partisipasi masyarakat dan posisi desa.

Forum Pengembangan Pembaharuan Desa (FPPD) maupun Forum Pengembangan Partisipasi Masyarakat (FPPM) telah bekerja kurang lebih lima tahun mencermati arah perkembangan otonomi daerah. Kami membuka ruang belajar dan pertukaran pengetahuan-pengalaman secara multipihak, seraya menghimpun aspirasi (gagasan) revisi UU No. 22/1999. Pada prinsipnya FPPD setuju pada agenda revisi, tetapi bukan revisi yang mengarah pada sentralisasi atau revisi yang membawa kemunduran. Agenda perubahan yang tertuang dalam RUU baru tentu harus mengambil sejumlah pelajaran berharga yang berkembang tidak hanya di tingkat daerah (pemilihan kepala daerah maupun posisi dan peran DPRD) melainkan juga harus memperhatikan dinamika yang terjadi pada aras desa maupun dalam konteks relasi antara kabupaten/kota dengan desa. FPPD berharap bahwa RUU baru harus memberikan kontribusi terhadap pembaharuan desa, terutama memperkuat desentralisasi dan demokratisasi desa, untuk membangun desa yang mandiri, demokratis dan sejahtera. Harapan ini kami dasarkan pada sebuah keyakinan bahwa Negara Kesatuan Republik Indonesia akan lebih kuat dan bermakna apabila ditopang oleh penguatan kapasitas, eksistensi dan kemandirian desa. Sebagai basis penghidupan masyarakat bawah (grass roots society), desa selamanya akan lemah, tergantung dan terbelakang apabila terus-menerus dijadikan sebagai obyek pemerintahan dan pembangunan dari atas.

Untuk memperkuat pembaha-ruan desa itu, FPPD mengusulkan sejumlah gagasan penting dalam konteks RUU.

1. FPPD secara prinsipil kurang setuju dengan rumusan konsep desentralisasi dalam RUU: ”Desentralisasi adalah penyerahan wewenang oleh pemerintah kepada daerah otonom untuk mengatur dan mengurus urusan pemerintahan dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia”. Konsep “urusan” ini tampak mereduksi makna “kewenangan” dalam desentralisasi. Karena itu kami mengusulkan bahwa “Desentralisasi adalah pembagian kewenangan pemerintahan oleh pemerintah kepada daerah otonom dalam sistem Negara Kesatuan Republik Indonesia”. Implikasinya, otonomi daerah adalah hak dan kewenangan daerah mengatur dan mengurus rumah tangganya sendiri dan kepentingan masyarakat setempat menurut prakarsa sendiri berdasarkan aspirasi masyarakat sesuai dengan peraturan perundang-undangan.



2. Berbagai perangkat konstitusi secara tegas belum memberikan ruang bagi desentralisasi dan otonomi desa. Otonomi desa (termasuk di dalamnya property right) belum diakui oleh negara. Desa hanya diakui sebagai kesatuan masyarakat hukum yang berwenang mengatur dan mengurus kepentingan masyarakat setempat berdasarkan asal-usul dan adat-istiadat setempat, dan berada di daerah kabupaten/kota. Rumusan ini mengandung sejumlah problem. Pertama, kewenangan asal-usul dan adat-istiadat umumnya sudah hancur dan tinggal kenangan karena masuknya intervensi negara dan eksploitasi modal, yang kemudian membuat masyarakat lokal (adat) kehilangan kepemilikan, harga diri dan identitas lokal. Yang masih sedikit tersisa hanya ritual adat yang sama sekali tidak berhubungan dengan kewenangan pemerintahan. Bagi elemen-elemen masyarakat lokal, kewe-nangan asal-usul sangat susah dirumuskan atau hanya sekadar “kewenangan kering” yang tidak mempunyai implikasi terhadap kewenangan desa (atau nama lain) untuk membuat keputusan lokal yang mengikat masyarakat setempat dan mengendalikan (atau memanfaatkan) sumberdaya lokal. Kedua, karena desentralisasi dan otonomi daerah hanya sampai di kabupaten/kota, maka desa tidak lagi memperoleh pembagian kewenangan yang memadai dari pemerintah supradesa. Penyerahan kewenangan kepada desa hanya tergantung pada “baik budi” bupati.



3. Pengakuan desa sebagai entitas lokal yang otonom memang merupakan usulan maksimalis yang di masa depan harus dituangkan dalam konstitusi. Paling tidak secara minimalis, RUU perlu mengkondisikan (enabling setting) desentralisasi untuk memberikan pengakuan terhadap otonomi desa. Hal ini bisa dilakukan dengan cara membagi kewenangan secara proporsional antara pusat, provinsi, kabupaten/kota dan desa menurut sektor-sektor yang ada (pemerintahan, pertanian, kehutanan, pertam-bangan, keuangan, pendi-dikan, kesehatan, dan lain-lain), serta menciptakan ketegasan perim-bangan keuangan antara kabu-paten/kota dengan desa. Juga harus ditegaskan bahwa desa mempunyai kewenangan untuk menolak tugas pembantuan dari pemerintah apabila tidak disertai dengan sumberdaya dan pendanaan (Pasal 143 RUU).



4. FPPD mengusulkan bahwa kewenangan Desa mencakup:
• Kewenangan yang sudah ada berdasarkan hak asal-usul
• Kewenangan yang timbul dari hak asasi komunal, yakni hak atas pengembangan kebudayaan dan hak kekayaan intelektual, berdasarkan peraturan perundang-undangan yang berlaku.
• Kewenangan yang belum diatur oleh peraturan perundang-undangan dan atau yang belum dilaksanakan oleh pemerintah dan pemerintah daerah
• Kewenangan untuk melakukan kerja sama dengan pihak luar dalam mengelola dan atau memperoleh manfaat dari sumber daya yang ada di desa
• Penyelenggaraan urusan pemerintahan lainnya yang belum dilaksanakan oleh Pemerintah dan/atau Pemerintah Daerah.
  
  
5. Sebagai implikasi dari desentralisasi keuangan kepada desa, maka sumber pendapatan desa (Pasal 151 RUU) mencakup:
• Pendapatan Asli Desa;
• Bantuan pemerintah;
• Alokasi pemerintah provinsi
• Dana perimbangan antara kebupaten/kota dan desa (yang mencakup dana alokasi umum untuk desa, bagi hasil sumberdaya alam, serta bagi hasil pajak dan retribusi pemerintah kabupaten/kota.
• Sumbangan dari pihak ketiga;
• Pinjaman desa.


6. Desentralisasi keuangan kepada desa tersebut bukan hanya untuk meningkatkan pembiayaan pemerintahan desa, melainkan juga untuk meningkatkan akuntabilitas lokal, mendekatkan pelayanan publik sesuai dengan preferensi lokal, serta meningkatkan kesejahteraan masyarakat.



7. Dalam konteks demokratisasi desa, RUU cenderung mengurangi atau memperlemah posisi dan peran BPD. Untuk memperkuat BPD sebagai lembaga demokrasi perwakilan desa, pasal 148 ayat (1) perlu ditegaskan: “Anggota Badan Perwakilan Desa dipilih langsung oleh penduduk Desa yang memenuhi persyaratan”. Pemilihan secara langsung ini dimaksudkan untuk memperkuat legitimasi perwakilan dan sekaligus menghindari kebiasaan penunjukkan melalui cara-cara kolusi oleh kepala desa atau orang kuat di desa.



8. Proses dan mekanisme akuntabilitas kepala desa (sebagai bagian dari demokrasi desa) yang dirumuskan dalam RUU masih problematik. Kepala desa dipilih secara langsung oleh rakyat, tetapi akuntabilitas (pertanggungjawabannya) diberikan kepada Bupati/Walikota melalui Camat (Pasal 144 ayat 1), sementara kepala desa hanya memberikan keterangan (tembusan) kepada BPD. Kami mengusulkan bahwa akuntabilitas kepala desa harus dibuat kesamping (akuntabilitas horizontal) kepada BPD, akuntabilitas ke atas kepada Bupati/Walikota dan akuntabilitas ke bawah kepada rakyat. Rumusannya sebagai berikut:
• Kepala Desa menyampaikan laporan pertanggungjawaban penyelenggaraan pemerintahan desa kepada rakyat melalui Badan Perwakilan Desa.
• Kepala Desa menyampaikan keterangan dan atau informasi pertanggungjawaban penyelenggaraan pemerintahan kepada masyarakat setempat.
• Kepala Desa menyampaikan keterangan laporan pertanggungjawaban penyelenggaraan pemerintahan kepada Bupati/Walikota melalui camat.



9. Dalam praktiknya, BPD memang cenderung menggunakan LPJ Kepala Desa sebagai kesempatan (moment) untuk menjatuhkan kepala desa yang mereka nilai bermasalah. Ke depan kecenderungan akuntabilitas sesaat ini harus dihindari. BPD tetap mempunyai kewenangan mengusulkan pemberhentian kepala desa yang tidak akuntabel kepada Bupati/Walikota. Tetapi usulan pemberhentian itu tidak boleh terjadi sesaat ketika BPD menilai LPJ kepala desa. Dalam Pasal 148 perlu ditegaskan bahwa “BPD memberikan penilaian laporan pertanggung-jawaban Kepala Desa dan mengusulkan perbaikan penyelenggaraan pemerintahan desa”. Klausul ini menegaskan urgensi tentang kemitraan, kontrol dan akuntabilitas. RUU perlu mengkondisikan partisipasi masyarakat dalam penyusunan Rancangan Peraturan Daerah dan Rancangan Peraturan Desa. Makna partisipasi bukan sekadar sosialisasi peraturan daerah (Pasal 157 ayat 3) dan peraturan desa (Pasal 149 ayat 3), melainkan konsultasi bersama masyarakat. Karena itu rumusannya adalah “Peraturan Desa sebelum ditetapkan, dikonsultasikan kepada masyarakat” (Pasal 149 ayat 3) serta “Peraturan Daerah mengenai Desa sebelum ditetapkan, dikonsultasikan kepada masyarakat (Pasal 157 ayat 3). Sebab, kalau sosialisasi hanya sekadar memberikan informasi, sementara konsultasi adalah proses belajar bersama antara pemerintah dengan masyarakat yang memungkinkan peraturan daerah dan desa sesuai dengan aspirasi masyarakat.



10. RUU sebaiknya mengkondisikan subsidiarity dalam konteks resolusi konflik di desa atau antardesa. Pananganan konflik di desa atau antar desa bisa dilakukan melalui tiga level: di desa (lokal), kecamatan dan berhenti di kabupaten. Seperti tertuang dalam Pasal 155 ayat (1), perselisihan antar Desa dan/atau antar masyarakat desa tidak perlu langsung diselesaikan oleh camat, tetapi pada tahap pertama cukup diselesaikan oleh pihak-pihak yang terkait dengan fasilitasi oleh kepala desa bersama pemuka masyarakat setempat. Jika proses resolusi ini gagal di desa, baru dibawa naik ke kecamatan dan kabupaten.



11. RUU sebaiknya mengkondisikan posisi dan peran Kecamatan maupun Camat yang mendukung atau memfasilitasi penguatan desentralisasi dan pembangunan masyarakat desa. Camat tidak memiliki kewenangan untuk “menerima” laporan pertanggungjawaban kepala desa, sebab menurut prinsip akuntabilitas publik, kepala desa yang dipilih oleh rakyat harus bertanggungjawab kepada rakyat. Di sisi lain Camat sebaiknya diberdayakan sebagai perangkat daerah yang memfasilitasi (koordinasi) kerjasama antar desa, membantu kebupatan melakukan konsultasi dengan desa, dan mediasi konflik antardesa. Sedangkan kecamatan sebagai wilayah perlu dikembangkan sebagai wilayah pembangunan, pusat pertumbuhan ekonomi, pusat layanan publik, dan menghubungkan relasi ekonomi antara desa dan kota. (Tim Mudik)